산지관리법상 광구 내 토석채취 허가제도의 문제점

국토의 63%를 차지하는 산지는 산업 원료인 광물과 건설 자재인 토석을 동시에 보유한 경제적 공간입니다. 특히, 도시의 개발로 인하여 현재 운영 중인 광산은 대부분 산지에 그 주된 작업장을 두고 광업을 영위하고 있는 실정이나, 산지 내 자원 개발은 광업법에 따른 자원개발과 산지관리법에 따른 토석채취(골재채취)로 이원화되어 규제 운영되고 있으며, 골재채취와 관련한 골재채취법은 산지에서는 그 적용이 배제됩니다(골재채취법 제3조).

현행 법체계는 동일한 구역 내에서 상이한 규제 기준과 권리 보호 방식을 채택하고 있어, 행정 현장의 혼란과 이해관계자 간의 극한 대립을 야기하고 있습니다. 특히 산지관리법에서는 골재채취법과 달리 산지에 속한 광구 내에서의 토석채취와 관련하여 명확한 기준을 제시하지 않아 법적 혼란을 초래하고 있습니다. 본 글은 산지관리법 제27조 제1항 단서가 규정하는 '광업권자 동의 예외' 조항의 법적 불확정성을 밝히고, 이를 골재채취법 제22조 제2항과 비교하여 권리 보호의 불균형 문제점을 도출하며, 입법적 개선 방향을 제시하고자 합니다.

산지관리법은 광업법에 의해 설정된 광구에서 토석채취허가를 받거나 채석단지에서 채석신고를 하려는 자는 원칙적으로 광업권자나 조광권자의 동의를 받도록 규정하고 있습니다(산지관리법 제27조 제1항). 그러나 제1항 단서는 ① 광물 품위가 낮아 경제적 가치가 없거나, ② 토석채취가 광업에 지장이 없다고 인정되는 경우 동의 없이도 허가가 가능하도록 예외를 열어두고 있습니다.

이 단서 조항은 2002. 12. 30. 산지관리법 제정 시부터 존재하던 규정으로, 그 형식적 내용이 일부 개정되었으나 실질적으로 그 내용의 변경 없이 현재까지 이어져 오고 있습니다.

한편, 산지관리법 제27조 제2항은 광업법에 따른 광물을 채굴하기 위하여 채굴계획의 인가를 받은 채굴권자나 조광권자가 그 인가를 받은 광구에서 그 광물이 포함되어 있는 토석을 광업 외의 용도로 사용하거나 판매하기 위하여 채취하려는 경우에는 국유림의 산지에서는 산림청장과의 토석 매매계약을, 그 외의 산지에서는 토석채취허가를 받도록 규정하고 있습니다(산지관리법 제27조 제2항). 판례는 광업권자라 하더라도 광물이 함유되어 있는 광석을 석재로 사용·판매하기 위하여 채취하고자 하는 경우에는 광업권으로서 보호받아야 할 범위를 벗어나는 것이므로, 국유림에서 행해지는 경우라면 마땅히 구 산지관리법 제27조 제2항에 따라 토석의 매매계약을 체결하여야 한다고 판시함으로써 산지관리법의 광업권에 대한 규제를 정당화하고 있습니다.(서울고등법원 2023. 1. 11. 선고 2021누47013 판결).

이와 같이 산지내 광업권자의 광물채굴과정에서의 토석채취는 매우 엄격하게 제한하면서 토석채취업자의 광구내 토석채취는 느슨하게 규제하는 매우 불평등한 법구조를 가지고 있다고 할 수 있습니다.

골재채취법은 허가 구역 내 이해관계인의 권리 침해 방지를 위해 보다 엄격한 협의 절차를 요구합니다. 산지관리법과 달리 '저품위'를 이유로 권리자의 동의권을 원천 배제하지 않고, 예외사유를 적용하기 위해서는 산업통상자원부 장관의 승인을 얻도록 함으로써 상대적으로 광업권에 대한 권리 보호의 강도가 높습니다(골재채취법 제22조 제2항).

또한 골재채취법 제22조 제5항은 산업통상자원부 장관의 승인을 받아 골재채취 허가를 받아 골재를 채취하는 자는 그 골재채취로 인하여 광업권자나 조광권자가 받은 손실을 보상하여야 한다고 명시적으로 규정하고 있습니다(골재채취법 제22조 제5항). 이에 반해 산지관리법에는 이에 상응하는 손실보상 규정이 없어, 광업권자 보호에 있어 현저한 불균형이 발생하고 있습니다.

이러한 차이는 단지 대상 지역이 산지이냐 아니냐에 따라 광업권자의 권리보호 정도가 달라지는 불합리한 결과를 초래하고 있습니다. 아래 표는 양 법률의 주요 차이점을 정리한 것입니다.

'품위'는 광물에 포함된 유효 성분의 비율을 의미합니다. 그러나 어느 정도의 비율이 '낮은' 것인지에 대한 법적·기술적 기준이 없습니다. 광물 가격은 시장 상황에 따라 변동합니다. 어제의 저품위 광물이 오늘의 전략 광물이 될 수 있음에도, 단발적인 조사보고서에 의존해 광업권을 무력화하는 것은 재산권 침해 소지가 큽니다. 실제로 광업권자는 장래 가치를 주장하고, 토석채취업자는 현재 가치 없음을 주장하며 전문기관의 조사 결과조차 신뢰하지 않는 극한 대립이 발생하고 있습니다.

이와 관련하여 법원은 광업권의 가치 평가에 있어 실적이 없는 경우에도 예상 순소득을 기초로 광업권 시가를 계산하도록 규정되어 있고, 경제적 가치가 인정되는 광업권에 대해서는 그 가치를 0원으로 산정하는 것이 정당한지 의문이 든다고 판시한 바 있습니다(대구지방법원 2019. 5. 9. 선고 2018구합21776 판결). 이는 광업권의 가치가 현재의 품위만으로 단순히 판단될 수 없음을 시사합니다.

토석채취 공정과 광물 채굴 공정은 물리적으로 중첩될 수밖에 없습니다. '지장이 없다'는 판단은 단순한 거리상의 문제가 아니라, 발파 진동, 진입로 공유, 지하 광구의 안정성 등을 종합적으로 고려해야 합니다. 그러나 산지관리법령은 이러한 복합적 기술 검토 절차를 명시하지 않고 있습니다. 이로 인해 행정청은 책임 회피를 위해 불필요하게 보수적인 결정을 내리거나, 반대로 특정 사업자에게 유리한 해석을 내리는 등 행정의 일관성을 상실하고 있습니다.

판례는 토석채취허가 시 지방산지관리위원회의 심의를 거치도록 한 취지가 외부 전문가의 전문성을 도모하려는 데 있다고 판시하고 있으나(전주지방법원 2024. 11. 7. 선고 2023구합11976 판결), 광구와의 관계에서 '지장 없음'을 판단하는 구체적 기술 기준이나 외부 전문가의 객관성 확보방안에 대해서는 여전히 법령에 명시되어 있지 않습니다.

단서 조항 적용을 위해 수행되는 전문조사기관의 조사 결과가 허가의 결정적 근거가 됩니다. 이러한 전문조사기관의 자격과 종류는 산지관리법 시행령에 규정되어 있기는 하나, 조사를 의뢰하는 주체가 주로 토석채취 허가를 받으려는 사업자이므로, 조사 결과의 중립성에 의구심이 제기됩니다. 광업권자가 승복할 수 있는 공적 조사 체계가 미비합니다.

이에 반해 골재채취법은 전문조사기관의 조사 결과에 더하여 산업통상자원부 장관의 승인이라는 추가적인 공적 검증 절차를 요구함으로써(골재채취법 제22조 제2항 단서), 조사 결과의 공정성을 담보하고 있습니다.

산지관리법 시행령 제32조 제2항은 토석채취허가 시 지방산지관리위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있습니다. 판례는 허가기준에 적합하지 아니함이 객관적으로 명백한 경우에는 지방산지관리위원회 심의를 거치지 않은 채 불허가할 수 있다고 판시하고 있으나(대법원 2015. 11. 26. 선고 2013두765 판결 취지 참조, 전주지방법원 2024. 11. 7. 선고 2023구합11976 판결), 이러한 심의를 거치지 아니하고 처분을 한 때에는 법령에 규정된 절차의 흠결로 인하여 그 처분은 위법하다고 보아야 합니다(대전지방법원 2017. 4. 19. 선고 2016구합103001 판결).

특히 광구 내 토석채취 허가 시 지방산지관리위원회가 광업 분야의 전문성을 충분히 갖추고 있는지에 대한 의문이 제기되며, 편향된 심의 결과가 나올 우려가 있으며, 이조차 거치지 않는 경우가 허다합니다.

단서 조항의 모호성으로 인한 해석 차이로 인해 허가 취소 소송 및 손해배상 청구가 빈발하며, 이는 공공 행정력의 낭비로 이어지게 됩니다. 또한, 두 산업 간의 갈등은 자원 수급의 불확실성을 높이고, 결국 건설 및 제조 단가의 상승으로 이어지게 되며, 법의 공백을 이용한 토석채취업자의 탈법행위와 이에 따른 광업권자의 피해가 확대되고 있습니다.

기술 기준이 부재한 상태에서 단서 조항을 적용해 허가된 채취장은 광구와의 인접성으로 인해 산사태 및 붕괴 사고의 위험이 상존합니다. 실제로 법원은 토석채취 과정에서 발생하는 비석, 분진, 소음, 진동 등으로 인근 주민들이 겪을 생활상의 고통의 정도 및 이를 예방하기 위한 조치 등을 토석채취허가 연장 여부 판단 시 고려하여야 한다고 판시한 바도 있습니다(부산고등법원(창원) 2019. 5. 1. 선고 2018nu11664 판결).

일본은 채석법 제34조에서 한국의 골재채취법과 같이 채석업자가 광구 내에서 토석을 채석하고자 하는 경우 광업권자와 협의하도록 하고, 협의가 이루어지지 않는 경우 경제산업국장이 양자의 의견을 수렴해 결정하도록 하고 있습니다. 일본 채석법이 산지관리법이나 골재채취법과 다른 것은 법에 구체적 절차를 명시하고, 경제산업국장의 결정으로 서로 간의 협의를 종료하도록 하는 강제성을 부여하고 있다는 것입니다.

구체적으로 일본 채석법 제34조는 다음과 같이 규정하고 있습니다.

제34조:

① 채석업을 수행하려는 토지의 구역과 광구가 중복될 때, 채석업자 또는 광업권자(임대채광구의 경우에는 임대채광권자를 포함한다)는 사업의 실시에 대해 광업권자 또는 채석업자와 협의할 수 있다.

② 채석업자 또는 광업권자가 앞 항의 규정에 따라 협의할 수 없거나 협의가 이루어지지 않을 경우, 경제산업국장의 결정을 신청할 수 있다.

③ 경제산업국장은 앞 항의 결정을 신청받았을 때, 신청서의 부본을 광업권자 또는 채석업자에게 전달하고, 당사자의 출석을 요구하여 공개적으로 의견을 청취해야 한다.

④ 경제산업국장이 앞 항의 의견 청취를 하려 할 때, 청취 일주일 전까지 사안의 요지와 의견 청취 일시 및 장소를 당사자에게 통지하고, 이를 공표해야 한다.

⑤ 제3항의 의견 청취 시에는 당사자에게 해당 사안에 관한 증거를 제시하고 의견을 말할 기회를 줘야 한다.

⑥ 경제산업국장은 제2항의 결정을 했을 경우, 결정서의 등본을 당사자에게 교부해야 한다.

⑦ 제2항의 결정이 있었을 때는, 결정에 따라 당사자 간에 협의가 이루어진 것으로 본다.

이처럼 일본은 분쟁 당사자 간 협의가 결렬될 경우 중앙 행정기관이 개입하여 강제적으로 분쟁을 종결시키는 절차를 법률에 명시함으로써, 한국의 산지관리법이 안고 있는 분쟁 장기화 문제를 제도적으로 방지하고 있습니다.

독일은 천연석골재의 채취와 관련하여 별도의 법령을 두지 않고 연방광업법에서 함께 규율하며, 석골재를 광물채굴과정에서 취득하게 되는 부수적 광물로 정의하여 광업권자가 이를 채굴할 수 있는 권리를 부여하고 있습니다.

제3조(채굴이 허용된 광물이나 토지에 속하는 광물자원)

(1) 광물자원이란 자연적인 매장물이나 퇴적물의 형태로 대지 속이나 대지 위, 해저면 위, 해저 지하, 해수 속에서 나타나는 물을 제외한 모든 고체 및 액체, 기체 상태의 광물자원을 말한다.

(4) 이 법에서 토지에 속하는 광물자원이란 효력이 지속되고 있는 구권리(149조에서 159조까지)로부터 달리 규정되지 않는 한, 오직 다음만을 말한다 :

1. 주상현무암을 제외한 현무암용암 보크사이트 벤토나이트와 다른 몬모릴로나이트가 많이 함유된 점토 지붕용 점판암, 장석, 고령토, 페그마타이트 벤토나이트와 기타 규조토 내화 제품을 제작하거나 규소철을 얻는데 사용되는 석영과 석영암 동석(凍石), 활석 내화(耐火), 내산(耐酸) 도재 제품, 혹은 벽돌제품으로 볼 수 있는 도재 제품을 만드는데 사용되거나 알루미늄을 만드는데 적합한 도토(陶土) 화산토

2. 지표면 아래에서 탐사하거나 채굴하는 3항이나 제1호에 속하지 않는 다른 모든 광물자원

제151조(광업권)

(1) 제149조 1항 1조목 1호에서 말하는, 효력이 유지되고 있는 채굴권은 이 법의 규칙에 의거해서 다음 사항에 관한 무기한의 배타적 권리를 제공한다 :

1. 부여 증서에 기록된 광물을 광구에서 탐사, 채굴, 그에 대한 소유권을 획득할 수 있는 권리

2. 광구에서 다른 광물도 부수로 얻고 그에 대한 소유권을 얻을 수 있는 권리

3. 보조갱내시설을 설치하는 과정에서 분리하거나 캐내게 될 광물을 채굴하고 이 광물에 대한 소유권을 획득할 수 있는 권리

독일의 통합관리 방식은 광업권자와 토석채취업자 간의 권리 충돌 문제를 원천적으로 해소하는 장점이 있습니다. 한국의 경우 광업법과 산지관리법이 이원화되어 있어 발생하는 규제 충돌 문제를 독일식 통합관리 방식으로 해결하는 것도 하나의 대안이 될 수 있습니다.

일본과 독일의 사례를 종합하면, 한국의 산지관리법이 개선해야 할 핵심 방향은 다음과 같습니다.

주요 광종별로 '경제적 가치 없음'을 판단할 최소 품위 수치를 시행령에 명시해야 합니다. 현행 산지관리법 시행령은 전문조사기관의 범위만 규정하고 있을 뿐, 품위 판단의 구체적 기준을 제시하지 않고 있습니다. 이를 개선하기 위해 광종별 등급표 등 수치화된 기준을 시행령에 신설할 필요가 있습니다.

광구와 채취장 간의 수직·수평 최소 이격거리(예: 50m)를 설정하여 '지장 없음'의 물리적 기준을 제시해야 합니다. 이는 발파 진동, 진입로 공유, 지하 광구의 안정성 등 복합적 기술 요소를 고려한 객관적 기준으로 기능할 것입니다.

사업자가 직접 의뢰하는 방식에서 벗어나, 산림청이나 한국광해광업공단 등 공신력 있는 기관이 조사기관을 무작위 배정(Random Assignment)하는 시스템을 도입해야 합니다.

광업권자와 토석채취권자 양측이 추천한 전문가가 공동 참여하는 '민관합동조사위원회'의 검토를 거치도록 절차를 강화해야 합니다. 이는 조사 결과의 중립성을 확보하고, 광업권자가 조사 결과에 승복할 수 있는 공적 기반을 마련하는 데 기여할 것입니다.

골재채취법 제22조 제5항과 같이, 산지관리법에도 단서 조항을 적용하여 토석채취허가를 받은 자가 광업권자나 조광권자에게 손실을 보상하도록 하는 명시적 규정을 신설해야 합니다. 이는 광업권자의 재산권 보호를 강화하고, 양 법률 간의 권리 보호 불균형을 해소하는 데 기여할 것입니다.

현행 지방산지관리위원회 심의 절차는 광업 분야의 전문성 부족과 편향 우려가 있습니다. 일본 채석법 제34조의 사례를 참고하여, 광업권자와 토석채취업자 간의 협의가 결렬될 경우 중앙 행정기관(예: 산업통상자원부 또는 공동심의체)이 개입하여 강제적으로 분쟁을 종결시키는 절차를 법률에 명시할 필요가 있습니다.

현행 산지관리법 제27조 제1항 단서는 자원의 효율적 이용이라는 미명 하에 광업권자의 재산권을 불안정한 상태에 방치하고 있습니다. 특히, 골재채취법과의 규제 불균형은 행정의 신뢰를 떨어뜨리고 사회적 비용을 증폭시키고 있는 실정입니다.

구체적으로, ① '품위'와 '지장 없음'에 대한 판단 기준의 불확정성, ② 전문조사기관의 독립성 부족, ③ 손실보상 규정의 부재, ④ 분쟁해결 절차의 미비라는 네 가지 핵심 문제가 복합적으로 작용하여 광업권자와 토석채취업자 간의 극한 대립을 야기하고 있습니다.

일본의 채석법은 법에 구체적 절차를 명시하고 경제산업국장의 결정으로 협의를 강제 종결하는 방식으로, 독일의 연방광업법은 광업권과 토석채취권을 단일 법체계 내에서 통합 관리하는 방식으로 이 문제를 해결하고 있습니다. 한국도 이러한 비교법적 시사점을 적극 수용하여야 합니다.

따라서, 법률 간 정합성을 제고하고 광업권자의 정당한 권리보호를 위해 산지관리법의 전면적인 개정을 제안합니다. 이러한 입법적 결단만이 산지의 보전과 개발이라는 이분법적 갈등을 넘어, 지속 가능한 자원 관리 체계로 나아가는 유일한 길이 될 것입니다.